“新36条”能否带来“国退民进”？

    近期国务院出台了俗称“新36条”的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，希望民间资本能起到拉动经济增长和调整经济结构的作用。

    然而由于原有利益集团和旧有体制的存在，民间资本进入能源、电力、交通等领域发展的空间有限。真正落实民营资本健康发展还需要后续扶持政策和配套措施的出台。

    “新36条”出台

    政府出台政策鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。2010年5月13日国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”）鼓励民间投资。实际上“新36条”并非政府第一次出台鼓励民间资本投资的政策。

    2005年，国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”），明确允许非公有资本进入垄断行业和领域。然而由于缺乏执行的细则，民间投资不仅没有实质性的改善，反而愈加恶化，截至2008年，私人控股在电力、热力生产和供应链中只占13.6%，金融业占9.6%，在计算机服务和软件业中占7.8%，在交通运输仓储和流通业中占7.5%，水力、环境和公共设施管理业中只占了6.6%，在石油、电信、铁路等领域所占比例可以忽略不计。

    与“非公36条”相比，“新36条”增加和细化了鼓励民间投资进入的领域。“非公36条”是针对非公有制经济，“新36条”则直接针对民间投资，相对此前的整个非公经济范围有所缩小，但也更加明确，同时突出了执行性和操作性。“非公36条”的准入行业包括垄断性行业、工业事业和基础设施建设、社会公共事业、金融服务业、国防科工业、国企重组。“新36条”明确鼓励的领域包括交通运输、水利工程、电力、石油天然气、电信、土地整治和矿产资源开发、市政公用、政策性住房建设、医疗服务、教育和社会培训、社会福利、金融、商贸流通物流、国防科工、国企重组。

    政府出台“新36条”旨在持续拉动经济增长、调整经济结构。短期看，“新36条”出台是希望民间资本能在4万亿计划后起到继续拉动经济的作用，同时部分修正救市产生的影响。2008年以来，为应对国际金融危机冲击，政府投资大幅增长，民间投资并没有被有效拉动，政府的4万亿投资属于非常态下的紧急措施，具有不可持续性，接手政府投资的只能是民间资本。

    过度宽松的财政货币政策导致地方政府投资冲动急剧上升，政府投融资平台爆炸式发展，有可能引发财政危机并转变为金融危机，央行不得不频繁通过提高准备金率、发行央票等手段控制和管理流动性。

    在这种情况下放宽民间投资领域，有利于补充地方政府资金缺乏的问题，也有利于缓解政府投融资平台的压力。在目前流动性过剩情况下，“新36条”的出台为民间资本创造更多的投资渠道，能起到疏散资本对于包括楼市、各类农产品在内的炒作，有助于缓解通胀压力。

    长期来看有助于解决经济发展中的各种问题。引进民间资本有助于改变过去国企只注重抢占市场份额，忽略市场的深度开发的局面，而在公平公正的市场竞争环境下，有助于调动各类企业的活力，改变过去粗放型经济增长的模式，相应的就业、贫富差距等很多社会问题的解决都将得到促进。

    同时由于民间资本跟经济规律的联系更为紧密，面对市场过剩，民资的调节能力会更加高效。    

    民营资本进入垄断行业前景

    民间资本进入石油、天然气领域面临诸多困难。“新36条”允许民营企业进入过去不被允许的石油勘探、开采等领域。能源开采行业存在着较高的利润率，民间资本有着强烈的进入冲动，例如煤炭开采和洗选业，2008年和2009年，行业资产收益率分别为13.5%和10.3%；同期石油和天然气开采业更达到37.2%和16.2%。民间资本不具备独立开房油气勘探的空间，且缺乏与国有企业合作的机会。国内可供勘探开发的陆地区块基本被中石油和中石化两个巨头所垄断，而中海油则拥有大部分海上区块的开发权，民营公司取得区块开发权的可能微乎其微。

    尽管“新36条”提出，支持民间资本与国有石油企业合作开展油气勘探开发，但是对于国内的区块，国有企业不缺技术、资金，没有动力和民营企业合作；而对于国际区块，为了得到所在国政府更多支持，国有企业也更愿意和当地能源公司合作。对民营资本来说，参与油气的储运和管道输送设备以及销售工作更具有可行性。

    相比开采环节的高风险和准入难，储运环节的盈利较稳定，民营企业参与的积极性会比勘探行业要高，另外与开采领域相比，石油巨头更有可能放开这部分业务。目前国内原油资源基本上由三大石油集团控制，进口原油还基本上处于少数几家公司专营，使得国内市场成品油资源主要依靠三大石油集团来提供，成为民营企业发展的瓶颈。

    民间资本进入新能源希望更大。民营企业大规模进入火电、水电和核电建设不现实。目前火电企业利润受煤价上涨挤压，而煤电联动迟迟难动，行业进入“不赚钱”阶段，很难吸引民营资本进入；就水电而言，已有的水电资源已基本被瓜分完毕，民营资本只能做一些规模较小的水电开发。核电因为其资本投入规模大、建设周期长，所需资金非普通民企能够承担的，且核电由于盈利前景广阔和利润丰厚，民营资本面临几大电力央企有力的竞争。

    目前在在很多新能源领域，例如太阳能光电和光热设备制造等民间资本占主要地位。国家在新能源领域的技术研发投入尚处于较低水平，未来政府对于风能电站和太阳能电站，以及地热、生物质能等其他可再生能源开发的支持、补贴政策的出台都将提高新能源的盈利，有助于刺激民营资本的进入。

    恢复投资者的信心是民间资本进入交通部门的当务之急。“非公36条”中规定，在铁路、民航等领域中，非公有资本可以参股等方式进入；而“新36条”则有所放宽，鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目。

    存在民营资本与国有企业不同的准入门槛，投资者缺乏信心。2005年“非公36条”出台后，民航业是垄断行业中对民间投资开放力度最大的；春秋航空、奥凯航空、吉祥航空、东星航空等民营航空公司纷纷起航；但是去年在经历了集体大亏损后，民营航空纷纷退出，民航业“国进民退”趋势更加明显。主要原因是航空业具有资金密集的特点，但由于国内金融体制的种种限制，民营航空很难从银行获得贷款。另一方面，民营交通企业无法获得具有较好经济利益的线路，类似京沪穗三大城市间的黄金航线，民营航空根本难以进入；2005年国家开放铁路行业允许民间资本进入，但是铁路是铁道部统管，民营企业只能占很小的股份且不可能取得经营权。

    未来支线和专线应该是民间资本在交通领域的发展方向。

    民间资本进入金融领域，村镇银行将成为突破口。“新36条”适度放开对民间资本进入村镇银行的限制。根据之前的规定，村镇银行发起人和最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构,且该机构的持股比例不得低于25%；“新36条”不仅提出放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制，还鼓励民间资本发起设立村镇银行。目前很多民间资本成立了小额贷款公司，但是苦于不能吸收存款的规定无法解决自身的融资问题，村镇银行则可以吸收公众存款，因此“新36条”无疑会刺激众多小额贷款公司像村镇银行发展。

    将民间资本引入村镇银行符合目前中国金融体系的要求。在4万亿经济刺激计划逐渐退出之际，中国的经济增长需要中小企业的健康发展来支持，但是房地产市场的调整以及地方政府融资平台涉及的贷款风险都使各级商业银行无力解决同样风险较高的中小企业融资问题。大量民间资本设立村镇银行，将有效地改变中小企业融资难的现状，同时民间资本无论是在对当地企业以往经营状况了解上，还是对于企业发展的实时跟踪上都较商业银行有着先天优势，对中小企业贷款的风险将被大幅度降低，因此民间资本进入村镇银行有望得到有关部分的大力支持。目前“新36条”只是从整体层面上的“鼓励和引导”，具体的发展效果要看银监之后出台的操作细则。

    “新36条”能否落实的关键

    未来鼓励民间资本投资的相关政策还会陆续出台。“新36条”的真正落实有待于相关细则的制定，以及有无具体部门专门监督，否则可能面临各相关部门和地方的惰性，甚至来自利益集团的阻挠而重蹈5年前“非公36条”的覆辙。

    民间资本要进入交通、电信、能源行业、市政公用事业等非传统民营经济领域，不仅仅是简单的市场准入问题，还涉及到事业单位改革、社会体制改革等一系列棘手问题，因此未来会有各种体制改革的相关政策陆续出台。

    即便是民间资本在各项细则的鼓励下进入国家引导的各种领域，之后能否健康发展，也还需政府进一步的考查，以及对各项扶持政策持续的调整和完善。鼓励民间资本进入实体经济还需要细化后续的扶持政策，未来或出台对民间资本给予税收优惠的政策。