文贯中：应彻底改革现行土地制度和户籍制度

    城市化的真谛只有一条，就是吸纳农村人口进城定居，以降低农村人口在总人口中的比重。也就是说，不仅农村劳动力，其配偶、子女，甚至亲人都要能自由进入城市工作、生活和定居，真正成为具备在城市环境下自身再生产能力并能融入城市生活的市民。

    解决“三农”问题的根本途径是城市化，让农民分享城市的集聚效应。几亿农村人口亟待进入城市定居，中国城市化任重道远，可谓最大的民生工程。这个国情要求中国城市化必须以吸收农村人口，尤其是边远地区的贫穷农民先行。这样可提高土地和投资利用效率，充分发挥城市人口集聚效应，形成可持续性内生经济增长，降低城乡收入差距。

    人口密集型城市化

    人们常说，中国官方城市化率在2009年已达46.6%，约1.5亿到2亿名农民工进城工作，并由此认为中国城市化发展迅速。不过，政府主导下巨额资金和土地投入到大、洋、全的城市现代化建设，却导致城市房价高涨，新建成区人气不足，缺乏吸纳农村移民的能力。

    已经进城打工的农民工很难取得户口、住房、就业、医保和社保，更无法实现家庭团圆，大部分最终只能重返农村。这说明上述城市化率被显著高估，据经济学家华生严格按照城市户籍人口计算，发现城市化率仅为30%左右。

    通过惨痛的教训，我们认识到经济发展的路径须基于符合本国要素禀赋的比较优势。在究竟走什么样的城市化道路问题上，我们也无法回避本国的要素禀赋。究竟是走人口密集型的东亚城市化道路，还是走土地、资本密集型的北美城市化道路，已尖锐地摆在我们面前。

    如果在有限的城市土地上最大限度地吸收外来人口，特别是农村人口工作定居，实现人口密集型的城市发展，中国城市化水平就能获得实质性的提高。

    然而，在现行土地制度和户籍制度下，城市化成本居高不下，新建小区往往缺乏内在活力，形成巨大的城市集聚效应的无谓损失，有碍于以扩大内需为主题的经济增长方式转型。选择符合国情的城市化道路成为当务之急。

    “老浦西”“新浦东”

    “老浦西”和“新浦东”是同一区域形成的城市化经验。“老浦西”兴起以近代上海自由市场经济为基础，“新浦东”则在政府主导下在短短20年里一跃成为世界现代化水平最高的城区之一。

    在将“租界”和“旧上海”这些符号抽象掉，并抛开笼罩在这些名词身上的意识形态外衣以后，“老浦西”和“新浦东”不仅代表城市发展先后顺序的不同时间概念和分列黄浦江两岸的不同地理位置，更体现了两种城市化道路及其产生的城市集聚效应的绩效差异。对于正向世界各地寻找城市化启示的中国来说，认真反思和比较“老浦西”和“新浦东”所代表的宝贵的本土性经验，具有特别的指导意义。

    “老浦西”的兴起得利于由租界开创并为华界当局借鉴的一系列市场导向型城市制度，主要包括《土地章程》、中外人口自由流动制度和地税、房捐制度。《土地章程》奠定了城市土地明晰的产权基础，城市扩张所需土地是郊区农民基于对土地市场的价格信号做出反应而自愿提供。

    “老浦西”中心区土地面积只有87平方公里，平均每年扩张不超过1平方公里，而1950年人口达到414万，超过了4.7万人/平方公里，吸纳就业人口186.5万人，超过了2.1万人/平方公里。

    小刀会起义后，华洋分居被打破，外来人口可以自由进入租界和华界，构成“老浦西”总人口的85%，其中很多是来自外省的穷苦农民、难民和灾民。地税和房捐成为城市房地产增值收益再分配的合理机制，占到租界财政收入的60%，构成了城市基础设施建设的主要资金来源。

    “老浦西”城市化是以市场原则为基础的，人口、土地、资本等要素根据市场供求以价格为杠杆自由流动，体现了强大的人口吸收能力，极大地发挥了城市集聚效应，方才成就了近代上海的辉煌。“老浦西”模式代表了一条人口密集、土地集约型的城市化道路，吸纳了大量农村人口，符合城市化的真谛。

    “新浦东”的兴起得力于在城市土地管理制度、户籍制度和土地财政框架下政府主导的大规模土地和资本要素投入。截至2007年，浦东新区累计城市基础设施投资额1883亿元，全社会固定资产投资额7549亿元，而出让土地面积累计达到72平方公里，耕地面积减少151.7平方公里，相当于耕地总面积的65%。2007年“新浦东”建成区面积已快速增长到228平方公里。在1997年后的十年间每年扩展面积超过15平方公里，相当于半个“租界”。

    不过，高企的房价和户籍制度排斥绝大部分的外来农民进城定居。这导致“新浦东”吸收外地人口，尤其是外地农村人口的能力极低，不仅建成区人口密度和单位面积吸收就业人口远低于“老浦西”，且呈现出持续下降趋势。外来人口在常住人口中所占比例只有30%左右，实现定居的外来人口也多不是农民，于是“新浦东”人口集聚效应微弱。

    向“东”？向“西”？

    可以看出，“老浦西”市场主导型城市化道路能大量吸收外地人口，特别是农村人口，不仅符合城市化的真谛，而且符合人多地少、农村人口庞大的国情。

    这种模式是循序渐进的，尊重经济发展的阶段性和社会进步的多样性，对各种收入结构的人口，特别是来自外地贫困地区的农村人口具有高度包容性。

    同时各种要素在价格的指引下，自由流动以反复探索各种穷尽城市集聚效应的机会，实现符合国情的资本、技术、劳动力和土地等资源的最有效配置，符合经济内生增长的要求，是可持续和可复制的城市化模式。

    “新浦东”经验代表政府导向型城市化，并未做到大规模吸收农村人口融入城市，降低农村人口在总人口中的比重。

    有目共睹的是，投入了巨额资金和土地的“新浦东”建成区由于人口密度低和楼宇空置率高，导致服务业难以发展，进而越发难以吸引外来人口定居，形成恶性循环。与“老浦西”人口增长和服务业繁荣的良性循环相比，“新浦东”城市集聚效应远未穷尽，缺乏内生性的经济发展活力。

    总之，人口密集型的“老浦西”模式就是一条具有可复制性的市场导向型城市化道路，与土地资本密集型的“新浦东”经验相比更符合国情，更能发挥城市的集聚效应。可是现行体制下，劳动、资本和土地三大生产要素自由流动所面临的种种制度性障碍，其中又以土地要素和农村人口的自由流动受到的制度障碍为最。

    为了提高城市资源配置的效率，加速农村人口进城定居，在加强城市规划的同时，中国应废弃将土地的用途管制等同于对土地的民间所有权的彻底剥夺的做法，彻底改革现行土地制度和户籍制度，使城市化转到市场主导的模式上来。能否接受和推广“老浦西”模式，是对国人眼光和气魄的严峻考验。-

    文贯中为美国三一学院教授，熊金武为三一学院访问学者