土地难题 取消“双轨制”只是第一步

    在这样一种非市场化或者说市场化程度有限的土地市场总体格局下，过分冀望高估“取消土地供应双轨制”的“减少特权用地，有利于公平竞争”价值，显然有些天真。

    国土资源部近日透露，全国将逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面，按照资源市场配置的基本原则，缩小划拨地范围，最终取消土地供应双轨制。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地实行有偿使用。专家表示，取消双轨制能减少特权用地，有利于公平竞争(9月18日《京华时报》)。

    应当承认，“取消土地供应双轨制”确实具有某种“减少特权，有利公平”的积极作用。毕竟，相比于完全诉诸行政权力的“无偿划拨”，“土地实行有偿使用”的确是一种更为市场化、也更能体现“公平竞争”市场原则的土地资源配置方式。一方面，可以大大压缩行政权力利用“无偿划拨”进行权力寻租、土地腐败的空间；另一方面，对于土地使用者来说，“取消土地供应双轨制”也会为不同市场主体之间带来一种更为平等的市场竞争环境。比如，无论是国有企业，还是民营企业，均须一视同仁地支付土地使用成本。

    不过虽然如此，对于“取消土地供应双轨制”的公平价值，笔者以为，仍然不宜过分高估。首先，应当看到，“取消土地供应双轨制”虽然确有利于公平的一面，但与此同时，它同样也具有副作用的一面。比如，可能进一步推高用地成本的副作用，助长和加深政府对“土地财政”依赖的副作用。众所周知，长期以来我国房价之所以居高不下，“土地财政”规模的日趋庞大(2010年全国卖地收入2.7万亿元，增幅超70%)、地方政府对此依赖程度的不断加深，“土地有偿使用”以及相应的“土地招拍挂”正是其基本的制度背景。

    更为重要的是，“取消土地供应双轨制”诚然具有市场化的性质，但从理想完善的土地“市场化”角度看，它所体现出的市场化程度、深度，事实上仍是非常有限、浅表的——远不足以根本改变整个土地管理供给领域，总体上仍由“行政权力主导”的非市场化基本格局。比如，土地供应虽然以“有偿”取代“无偿”，但是土地供应的具体数量、时间、空间，仍然完全掌握在政府手中；同时，土地供应的结构以及相应的土地规划，也仍完全由政府作主。而更为关键的一个非市场化事实又是，无论“有偿使用”还是“无偿划拨”，在目前我国的土地市场，政府不仅是土地的公共管理者，也是唯一垄断的土地供应者和所有者。

    在这样一种非市场化或者说市场化程度有限的土地市场总体格局下，过分冀望高估“取消土地供应双轨制”的“减少特权用地，有利于公平竞争”价值，显然有些天真。必须充分意识到，囿于“行政权力主导”且权力缺乏有效制约的基本制度环境，即使没有“无偿划拨”，权力寻租的空间和可能性仍是很大的。比如，“土地招拍挂”过程中的各种暗箱操作、事先约定，政府官员利用手中权力通过变更土地用途、规划来获得腐败利益。另一方面，如果政府在土地市场上扮演的多重角色(既是土地监管者，又是土地所有者)之间，总是充满不可避免的内在矛盾冲突，那么，仅仅进行枝节上的修补，都是无法根本实现“减少特权、有利公平”的理想目标的。(张贵峰)